Yle uutisoi tällä viikolla valvontaeläinlääkäreiden näkemyksistä ja toiveista eläinsuojelulain kokonaisuudistuksen suhteen jutussaan Valvontaeläinlääkäri: nykyinen eläinsuojelulaki pitää eläimiä ihmisten irtaimistona. Uutinen liittyi eduskunnan Kansalaisinfossa järjestettyyn tilaisuuteen, jossa kokonaisuudistusta käsiteltiin. Olin kollegani kanssa tilaisuudessa kertomassa uudistuksesta lainvalmistelijan näkökulmasta.

Eläinsuojelulain kokonaisuudistus on aika ajoin esillä mediassa sosiaalinen media mukaan lukien. Eri tahot kansalaisia myöten ovat esittäneet toiveitaan ja näkemyksiään uudistuksesta. Keskenään vastakkaisiakin näkemyksiä on esitetty. Erittäin laajakantoisen kokonaisuudistuksen tiimoilta keskustelu on tarpeen ja varsin tervetullutta. Takana ovat ne ajat – onneksi – jolloin vain pieni piiri oli ylipäänsä tietoinen tämäntyyppisten uudistusten tarkemmasta sisällöstä saati pääsi vaikuttamaan niihin hyvissä ajoin.

Eläinsuojelulain kokonaisuudistuksessa on työn kuluessa tehty linjauksia uudistettavista asioista, erityisesti isoista kysymyksistä. Aika näyttää, mitä näille linjauksille käy. Isojen kysymysten lisäksi on ollut ja on paljon kaikenlaista muuta tärkeää seikkaa selvitettävänä ja pykäläksi sekä perusteluiksi muotoiltavana. Vasta lain valmistuttua päästään tarkemmin käsiksi yksityiskohtaisempiin, esim. eri eläinlajeja koskeviin sisällöllisiin kysymyksiin. Lain sisällöstä päättää lopulta lainsäätäjä eli meidän kaikkien valitsemamme eduskunta. Asetustason asioista eli mm. eläinlajikohtaisista säädöksistä päättää todennäköisesti valtioneuvosto. Toinen vaihtoehto olisi asianomainen ministeriö, mutta valtioneuvoston taso näyttää ainakin tällä hetkellä todennäköisemmältä.

Yksi asia, joka nousee aika ajoin esille, on tulkinnanvaraisen terminologian käyttö eläinsuojelulainsäädännössä ja tällaisen terminologian hankaluus eläinsuojeluvalvonnassa. Yleensä asian ottavat esille valvontaa suorittavat tahot, kuten edellä linkitetyssä jutussakin, mutta toisinaan myös eläinten omistajat ja haltijat. Tulkinnanvaraisilla termeillä tarkoitetaan sellaisten termien käyttöä lainsäädännössä, jotka eivät yksiselitteisen selvästi kerro normin sisältöä. Puhutaan joustavista normeista.

Joustavalla normilla tarkoitetaan normia, joka on ilmaisultaan sellainen, että se jättää harkintavaltaa lain soveltajalle. Joustavan normin vastakohtana on tarkkarajainen normi. Esimerkkinä joustavasta normista on vaikkapa velvoite ulkoiluttaa täysikasvuista koiraa päivittäin riittävän usein, mihin Ylen jutussakin viitataan. Samassa kohtaa säädetään lisäksi, että erityistä huomiota on kiinnitettävä koiran liikunnantarpeen tyydyttämiseen. Ilmaisu “riittävän usein” ei vielä kerro, kuinka monta kertaa täysikasvuista koiraa on päivittäin ulkoilutettava. Jos normi kirjoitettaisiin tarkkarajaisena, se ilmaisisi esimerkiksi, että täysikasvuista koiraa on ulkoilutettava päivittäin vähintään kolme kertaa. Lisäksi voitaisiin säätää, että liikunnanatrpeen tyydyttäminen edellyttää, että koiraa ulkoilutetaan kerrallaan vähintään puoli tuntia. Tai voitaisiin säätää, että ainakin yhden ulkoilutuskerran pitää olla tunnin mittainen. Tämänkin tarkkarajaisempaan sääntelyyn voitaisiin mennä säätäen, minkä tyyppistä liikuntaa täysikasvuisen koiran on saatava. Jne.

Tarkkarajaiset – tässä kirjoituksessa nimenomaan velvoittavat – normit ovat selkeitä, sillä ne ilmaisevat normin sisällön tarkasti. Ne ilmaisevat selkeästi lainsäätäjän tahdon. Niin velvoitetulle kuin valvojallekin. Samalla ne ovat kuitenkin hyvin kömpelöitä soveltumaan erilaisiin tilanteisiin ja olosuhteisiin sekä kestämään ajan kulumista. Joustavat normit sen sijaan jättävät harkintavaltaa soveltajalleen. Ne soveltuvat erilaisiin olosuhteisiin ja joustavat olosuhteissa tapahtuviin muutoksiin. Ajan kuluessa niidenkin sisältö tulee kuitenkin selvemmäksi, kunhan niitä sovelletaan. Tarkkarajaisten ja joustavien normien välillä on lisäksi normeja, joissa on elementtejä molemmista edellä mainituista normeista.

Selvää on, että lainsäädäntö ei voi koskaan kaikilta osin olla niin yksiselitteisen selvää, että se kattaisi kaikenlaiset olosuhteet. Mission impossible. Joustavalle normityypillekin on siis tarvetta.

Tarkastellaanpa lähemmin koiran liikunnantarpeen tyydyttämisestä ja riittävän usein tapahtuvasta ulkoiluttamisesta säätämistä. Meillä on aika monia koirarotuja ja sekarotuisiakin koiria tässä maassa ja maailmassa. Kaikilla koirilla on lähtökohtaisesti tarve liikkua ja kaikilla on tarve päästä ulos tarpeilleen. Liikkumisen tarve voi olla erilainen eri roduilla ja eri yksilöilläkin. Rotuja on chihuahuasta siperianhuskyyn, minkä lisäksi on eri-ikäisiä koiria ja terveydentilaltaan erilaisia koiria. Myös erityisolosuhteet, kuten vaikkapa synnytys, voivat vaikuttaa koiran liikunnantarpeeseen ja/tai tarpeeseen päästä ulos tarpeilleen. Lainsäädäntöä voidaan ja pitääkin pyrkiä selkeyttämään kielellisesti tai vähintäänkin perusteluiden tasolla, mutta on täysin mahdotonta esim. säätää yhden eläinlajin, kuten koiran, liikunnantarpeen tyydyttämisestä yksiselitteisesti siten, että lakia lukemalla saataisiin jokin tarkka numeerinen arvo sille, miten paljon kutakin koirarotua ja sekarotuistakin koiraa olisi liikutettava ottaen vielä huomioon muutkin seikat kuin koiran rotu. Mahdotonta. Vielä mahdottomampaa, kun miettii, että näin tehtäisiin kaikkien eläinlajien osalta. Koiratapauksessa ulkoilutuskerroista voi ajatella säädettävän nykyistä tarkemmin, mutta ei kuitenkaan yksiselitteisen selvästi kaikki erityisolosuhteet huomioon ottaen. Liikunnantarpeen tyydyttämisenkin osalta voidaan kyllä säätää, mitä tekijöitä harkinnassa on otettava huomioon, mutta yksiselitteisen selvä säätäminen ei tässäkään suhteessa ole mahdollista. On tietenkin selvää, että jo tänä päivänä pitää huomioida rotukohtaiset erot sekä esim. koirien ikä ja terveydentila sekä muut erityisolosuhteet. Nämä ovat tunnetusti seikkoja, jotka esim. liikunnantarpeeseen vaikuttavat.

Säädettäessä joustavia normeja lainsäätäjä de facto delegoi valtaansa lain soveltajalle eli viranomaisille ja viime kädessä tuomioistuimille. Nämä määrittävät normin sisältöä lainsäätäjää tarkemmin tulkitessaan normia ja soveltaessaan sitä. Valta tuo aina mukanaan vastuuta. Jotta se, johon velvoite kohdistuu, tietäisi, miten lainsäädännön mukaan tulisi toimia, jonkinlainen ohjeistus olisi paikallaan.

Suomessa on sekä paikallisia, alueellisia että keskushallinnon eläinsuojeluviranomaisia maa- ja metsätalousministeriön toimiessa ylimpänä eläinsuojeluviranomaisena. Paikallisina eläinsuojeluviranomaisina toimivat kunnaneläinlääkäri, poliisi sekä kunnan terveysvalvontaa hoitava viranhaltija, alueellisena viranomaisena aluehallintovirasto ja keskushallinnon viranomaisena Elintarviketurvallisuusvirasto (Evira). Tämän lisäksi tarkastuseläinlääkärit sekä rajaeläinlääkärit valvovat omissa toimipaikoissaan eläinsuojelulainsäädännön noudattamista.

Eviran tehtävänä on ohjata ja valvoa keskushallinnon viranomaisena eläinsuojelulain ja sen nojalla annettujen säännösten täytäntöönpanoa ja noudattamista. Aluehallintovirastot huolehtivat tästä tehtävästä alueellaan, minkä lisäksi niillä on paikallisten viranomaisten tapaan tarkastustoimivaltaa ja toimivalta ryhtyä tarvittaessa hallinnollisten pakkokeinojen käyttämiseen. Jotta valvonta olisi yhdenmukaista, epäselvässä asiassa olisi toivottavaa saada valtakunnallista ohjausta, jotta lainsäädäntöä tulkittaisiin samalla tavalla eri puolilla maata. Tällaisen ohjauksenkaan lopputuloksena ei tarvitse aina olla yksiselitteinen ohje, joka antaa vastauksen tilanteeseen kuin tilanteeseen. Viranomaistyö pitää joka tasolla sisällään harkintaa, harkintavallan käyttöä. Kullakin eläinsuojeluviranomaisella on itsenäinen roolinsa lainsäädännön tulkinnassa, yksi viranomainen – ylempikään – ei voi myöskään käskyttää alempaa viranomaista tietynsisältöiseen ratkaisuun. Ylemmän viranomaisen tehtävänä on kuitenkin antaa lainmukaista ja asiantuntevaa ohjausta alemmille viranomaisille ja siten mahdollistaa yhdenmukainen tulkinta. Seura- ja harrastuseläinpuolella tällaista ohjausta ei juurikaan ole valtakunnan tasolla Suomessa annettu yksittäisiä poikkeuksia lukuun ottamatta. Suurin osa ajasta kuluu “EU-eläimiin” eli tuotantoeläimiin. Ajan ja resurssien puute eivät tietenkään ole syy jättää ohjausta antamatta, mutta käytännössä näin on käynyt. Paikalliset viranomaiset – alueellisetkin – joutuvat kuitenkin valvontatyössään ottamaan kantaa myös seura- ja harrastuseläimiä koskeviin valvontakysymyksiin. Tällaisessa tilanteessa viranomaisten välinen yhteydenpito ja yhteistyö on tärkeää.

Ylemmän viranomaisen ohjaus korostuu joustavien normien tilanteessa. Ottaessaan kantaa johonkin tulkinnallisesti epäsevään tilanteeseen tulkintakannanotolla on merkitystä myös eläimen omistajalle ja haltijalle, ei vain valvovalle viranomaiselle. Valtakunnallinen ohjaus on tärkeää paitsi alempien, käytännön valvontaa suorittavien viranomaisten, myös eläinten omistajien ja haltijoiden näkökulmasta.

Eläinsuojelutarkastusta suorittavalla viranomaisella on velvollisuus eläimen omistajalle tai haltijalle annettavin neuvoin pyrkiä edistämään eläimen hyvinvointia ja vaikuttamaan siihen, että tarkastuksessa ilmenneet lievät eläinsuojelulliset epäkohdat korjataan. Olen kirjoittanut neuvoista tarkemmin kirjoituksessani 35. Neuvot eläinsuojelulain 40 §:n nojalla. Etenkin joustavien normien tilanteessa, valtakunnallisen ohjeistuksen puuttuessa neuvot ovat tärkeä keino valvovalle viranomaiselle opastaa eläimen omistajaa tai haltijaa siinä, miten tulkinnanvaraisessa asiassa tulisi viranomaisen näkemyksen mukaan lainmukaisesti toimia. Toki olisi suotavaa, ettei jokainen tarkastusta tekevä virkamies joutuisi ratkomaan asiaa yksinään, vaan asiassa olisi edes jonkinlainen yhteisymmärrys maassa.

Yhdessä ja samassa asiassa, kuten vaikkapa koiran liikunnantarpeen tyydyttämisessä, voi olla hyvin erilaisia tilanteita. Yhtenä ääripäänä on tilanne, jossa eläimen ulkoiluttaminen ja liikunnantarve on tyystin laiminlyöty. Tällöin vähintäänkin määräys on paikallaan, sillä jokaisen pitää ymmärtää koiran tarve päästä ulos tarpeilleen ja liikkumaan. Toisena ääripäänä on tilanne, jossa koiraa ulkoilutetaan ja liikutetaan, mutta on epäselvää, tehdäänkö näin riittävästi, jolloin neuvot voivat olla paikallaan. Neuvot voivat olla riittävä keino puuttua tilanteeseen myös silloin, kun vaikuttaisi siltä, ettei koiraa ole ulkoilutettu ja liikutettu riittävästi mutta kyse on ennemminkin tulkintaeroista sen suhteen, mikä on riittävää, kuin selvästä laiminlyönnistä. Tällaisessakin tilanteessa viranomainen voi siis katsoa, ettei eläintä liikuteta riittävästi. Eviran mukaan neuvoja ei voida antaa tilanteessa, jossa lainsäädäntöä on rikottu, vaan tällöin pitää aina antaa määräys. Itse olen eri mieltä, tarkempia perusteluita voi lukea em. kirjoituksestani ja asiaa koskevasta eriävästä mielipiteestäni (Evira/1318/0009/2014). Neuvojen antaminen on normaalia toimintaa eri sektoreilla myös silloin, kun lainsäädäntöä on rikottu. Niin myös eläinsuojeluvalvonnassa. Sen käytölle on rajansa, mutta samalla sen käytölle on paikkansa. Joustavien normien tilanteessa valtakunnallisen ohjeistuksen puuttuessa se on em. selostetulla tavalla joissakin tapauksissa oiva ja mahdollisesti lopputuloksen kannalta määräystä tehokkaampi keino ohjata valvottavaa käyttäytymään lainsäädännön mukaisesti.

Viranomaisilla on työkalupakissaan erilaisia työkaluja erilaisia tilanteita varten. Näistä työkaluista pitäisi valita se sopivin työkalu, jolla lainmukainen tilanne saavutetaan tehokkaasti puuttumalla vähiten valvottavan oikeusasemaan. Tätä periaatetta kutsutaan suhteellisuusperiaatteeksi. Eläinsuojeluvalvontakaan ei ole mitään “robottivalvontaa”, mustavalkoista puuhastelua. Vaikka jokaisella on velvollisuus olla perillä lainsäädännön vaatimuksista, henkilön selonottovelvollisuus voi vaihdella. Mitä ammattimaisempaa toiminta on, sitä suurempi selonottovelvollisuus henkilöllä on. Viranomaisten on luonnollisestikin tarjottava vastauksia lainsäädännön sisällöstä ja tulkinnasta kysyttäessä ja oma-aloitteisestikin esimerkiksi tiedottamalla.

Tänä päivänä puhutaan paljon viranomaisten resurssien käytöstä ja valvonnan tehokkuudesta. Lisäksi keskusteluun on pesiytynyt ajatus “Valvojasta valmentajaksi”. Jälkimmäinen herättää juristissa kysymysmerkkejä ja epäluulojakin, sillä valvova viranomainen on aina valvova viranomainen, häntä ei voida nähdä minään valvottavan “coachina”, mutta neuvonnalla ja ohjeistuksella on aina ollut paikkansa viranomaistoiminnassa. Sillä on kuitenkin rajansa. Joissakin tapauksissa neuvonta ja ohjeistus on niissäkin tilanteissa, joissa lainsäädäntöä ei ole kaikkinensa noudatettu, perusteltua monessakin mielessä. Eviran linjauksesta huolimatta sitä myös eläinsuojeluvalvonnassa kentällä käytetään. Neuvoja annettaessa on kuitenkin muistettava siirtyä pakkokeinojen käyttämiseen, mikäli neuvoja ei noudateta. On myös syytä korostaa, ettei neuvoja voi ollenkaan kaikissa tapauksissa käyttää ensisijaisena keinona.

Ylen jutussa ja niin monessa käytännön eläinsuojelutapauksessa on noussut esille myös se, että joitain asioita, kuten eläimen liikunnantarpeen tyydyttämistä, on vaikea valvoa. Tämä on tosiasia, eikä maailma ole täydellinen. Vaikea valvoa ei kaikissa tilanteissa tarkoita samaa kuin mahdoton valvoa. Ei myöskään voida ajatella, että yhdestä eläimen olennaisesta käyttäytymistarpeesta jätettäisiin tyystin säätämättä sen vuoksi, että velvoitteen noudattamista on hankala valvoa. Eikä voida myöskään ruveta säätämään mitään jalkapantapakkoa jokaiselle tämän maan eläimelle. Tietyt reaaliteetitkin pitää ymmärtää.

Eläinsuojelulain kokonaisuudistuksessa on tullut eri tahoilta hyviä konkreettisia ehdotuksia lainsäädännön muuttamiseksi ja parantamiseksi. Konkreettiset ehdotukset ovat enemmän kuin tervetulleita. Jotkut niistä ovat toteutettavissa, toiset eivät. Joiltain osin odotukset ovat hiukan epärealistisia.

Todettakoon lopuksi Ylen jutun otsikkoon liittyen, että mitä tulee eläimen asemaan, niin tuota irtain esine -hokemaa käytetään kyllä hiukan väärin. Meillä on hyvä työkalupakki jo voimassa olevassa eläinsuojelulaissa. Sitä pitää osata ja uskaltaa käyttää. Aina ei osata eikä uskalleta. On kuitenkin tarpeen miettiä, voisiko sitä ja miten vielä parantaa tai ainakin täsmentää. Selvää myös on, että valvontaa tekevät virkamiehet tarvitsevat työssään tukea ja turvaa. Konkreettisesti, eivät vain juhlapuheissa. “Norsunluutornistakin” kirjoituspöydän takaa katsottuna työ on äärimmäisen raskasta ja kuluttavaa. Mitä se onkaan, kun sitä tekee kentällä päivittäin? Jokaisen työpanos ketjussa on tärkeä, mutta eläinten kannalta tärkein työ tehdään nimenomaan kentällä. Ihmiset kohtaloineen ovat tietenkin tärkeitä, mutta eläinsuojeluviranomaisen tehtävänä on varmistaa, että eläimiä kohdellaan eläinsuojelulainsäädännön mukaisesti.

© 2016 Minna Ruotsalo, kuva: Minna Ruotsalo

Elukkajuristi Facebookissa & Twitterissä.

elukkaotsake_pieni

 

 

 

Blogin tarkoituksena on jakaa tietoa eläinsuojelulainsäädännöstä ja sen tulkinnasta sekä soveltamisesta. Blogissa esitetyt laintulkinnat ja näkemykset ovat kirjoittajan henkilökohtaisia tulkintoja ja näkemyksiä, ellei toisin ole nimenomaan mainittu. Blogin kuvituksessa käytetyt eläimet eivät liity blogissa käsiteltäviin tapauksiin.